黨的十八大以來(lái)，在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略指引下，長(zhǎng)江沿線11省市牢固樹立綠色發(fā)展理念，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化環(huán)保治理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，一張生態(tài)文明建設(shè)的“壯美畫卷”正在潑墨描繪……

　　圖為航拍的位于長(zhǎng)江岸邊的九江港碼頭。新華社發(fā)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出：“以共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展?！边@是在新的歷史起點(diǎn)上推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的總要求和根本遵循。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是大跨度的經(jīng)濟(jì)帶，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展，必須通過(guò)體制創(chuàng)新，促進(jìn)上中下游協(xié)同融合、東中西部互動(dòng)合作，匯聚多方力量共同將長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶打造成我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶。

1.長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)不足

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶作為典型的流域經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在多年發(fā)展后取得了顯著成效，但存在的問(wèn)題也較為明顯，一體化大格局仍有待形成。

全流域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展須防范同質(zhì)化傾向

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶涉及沿江幾百個(gè)大中小城市，20世紀(jì)90年代開(kāi)始，流域內(nèi)各省市都逐步提出了各自的沿江發(fā)展戰(zhàn)略，雖然在一些區(qū)域范圍內(nèi)建立了經(jīng)濟(jì)合作區(qū)和城市圈，但是一些省市對(duì)更大范圍一體化發(fā)展的積極性不高，在一定程度上造成了產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化和發(fā)展的碎片化。

維護(hù)流域安全呼喚管理模式創(chuàng)新

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶目前已經(jīng)集航運(yùn)、水利、采礦、發(fā)電等多項(xiàng)工業(yè)功能于一身，負(fù)載過(guò)重。近年來(lái)，沿江各地加速建設(shè)工業(yè)園區(qū)和重化工企業(yè)，長(zhǎng)江航線上運(yùn)輸?shù)奈锲分胁环ξｋU(xiǎn)化學(xué)品，給流域安全帶來(lái)隱患。這些問(wèn)題與沿江地區(qū)的公共安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定密切相關(guān)，必須改變多年形成的對(duì)長(zhǎng)江的割裂型管理模式。

多重訴求拉大區(qū)域間利益差別

在長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游、成渝三大跨區(qū)域城市群以及黔中、滇中兩大區(qū)域性城市群中，長(zhǎng)三角城市群由于人才集聚，高校及科研院所分布較為廣泛，已處于以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的技術(shù)知識(shí)集約化階段，面臨著優(yōu)先發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟(jì)的任務(wù)。相比之下，其他城市群第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)比重差距仍然較大，特別是長(zhǎng)江上游地區(qū)整體上還處在工業(yè)化加速發(fā)展階段，重點(diǎn)仍然是推進(jìn)工業(yè)化、城市化，區(qū)域之間的異質(zhì)化很大程度上影響了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展目標(biāo)的確定。

全流域綠色發(fā)展須有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶涉及水、路、港、岸、產(chǎn)、城和生物、濕地、環(huán)境等多個(gè)方面，是一個(gè)完整系統(tǒng)，需要統(tǒng)籌謀劃。實(shí)際建設(shè)中，鐵路新線和大型機(jī)場(chǎng)、港口等重大基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)問(wèn)題尚未得到有效解決，長(zhǎng)江黃金水道跨區(qū)聯(lián)運(yùn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求存在落差，水安全、防洪、治污、港岸、交通、景觀等融為一體的區(qū)域生態(tài)合作機(jī)制尚未形成。由于缺少統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶共抓大保護(hù)的格局尚未形成，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的綠色發(fā)展難以有效推進(jìn)。

2.長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的對(duì)策建議

2017年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領(lǐng)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶需要結(jié)合自身制度條件和環(huán)境條件，不斷深化包括轉(zhuǎn)變政府職能在內(nèi)的體制改革，創(chuàng)新長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的體制。

深化改革，創(chuàng)新區(qū)域合作治理模式

一是構(gòu)建區(qū)域合作治理主體體系。黨的十九大報(bào)告提出，“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。”建議：重構(gòu)區(qū)域合作治理主體體系，將原有的政府單一治理主體轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、社會(huì)、居民合作治理主體。政府負(fù)責(zé)綠色發(fā)展的公共政策制定與總體規(guī)劃、總體協(xié)調(diào)；企業(yè)承擔(dān)綠色發(fā)展所必需的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給，承擔(dān)相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資與項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)；民間組織承擔(dān)部分力所能及的綠色發(fā)展所涉公共事務(wù)，助力協(xié)調(diào)相關(guān)區(qū)際利益沖突和均衡問(wèn)題；公民參與監(jiān)督評(píng)估工作，并分享長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)產(chǎn)生的成果。

二是以流域整體利益包容吸納利益碎片。建議協(xié)調(diào)各方利益主體，設(shè)立由國(guó)內(nèi)外知名學(xué)者、企業(yè)家組成的“長(zhǎng)江咨詢委員會(huì)”，負(fù)責(zé)提供長(zhǎng)江區(qū)域發(fā)展規(guī)劃方案，優(yōu)化區(qū)域利益碎片與整體利益關(guān)系，以整體利益包容利益碎片。

三是放大區(qū)域合作正“溢出效應(yīng)”。首先，建立區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目聯(lián)合審批制度。編制聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)并運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)治理平臺(tái)，突破碎片式審批體制困境。其次，建議在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建立生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)污染源、生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)全覆蓋，量化城市和地區(qū)間污染物傳輸量，明確各地大氣污染物排放份額。最后，創(chuàng)設(shè)有效連接經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的技術(shù)系統(tǒng)，在不發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展中發(fā)揮強(qiáng)化功能、替代功能和開(kāi)發(fā)功能。

協(xié)同聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建沿江綠色生態(tài)廊道

一是規(guī)劃聯(lián)動(dòng)。建議由中央牽頭制定完善長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃，在已有規(guī)劃的基礎(chǔ)上，加快編制長(zhǎng)江岸線開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)總體規(guī)劃、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃，形成相互銜接、有機(jī)統(tǒng)一的規(guī)劃體系，從制度安排層面確立優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)，統(tǒng)籌考慮長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，更好發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。

二是產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)。充分發(fā)揮長(zhǎng)江上、中、下游地區(qū)各自自然地理、資源環(huán)境等優(yōu)勢(shì)，形成互為補(bǔ)充的產(chǎn)業(yè)鏈，各地要對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成共識(shí)，避免重復(fù)建設(shè)或惡性競(jìng)爭(zhēng)，共同抵制高風(fēng)險(xiǎn)、高污染產(chǎn)業(yè)，避免個(gè)別地區(qū)為了眼前利益而侵害長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的整體利益。建議通過(guò)定期的政府間、行業(yè)間聯(lián)席會(huì)議來(lái)協(xié)商解決上中下游地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化問(wèn)題。

三是管理聯(lián)動(dòng)。建議：對(duì)一些由沿江各地政府分散管理的事項(xiàng)，加快建立起各地政府間的聯(lián)合管理機(jī)制，通過(guò)聯(lián)合執(zhí)法、行政授權(quán)、行政委托或派駐等形式，實(shí)現(xiàn)沿江行政執(zhí)法的無(wú)縫對(duì)接，及時(shí)固定證據(jù)并移交相關(guān)部門處理，避免違法主體利用地域管轄權(quán)的變化而逃避法律責(zé)任。支持和規(guī)范“湖長(zhǎng)制”“河長(zhǎng)制”，引導(dǎo)公眾及社會(huì)組織依法開(kāi)展環(huán)?；顒?dòng)。

因地制宜，選擇“群—帶”結(jié)合新路徑

城市群是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的空間依托。建議：通過(guò)城市群的局部綠色轉(zhuǎn)型帶動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的整體綠色發(fā)展，形成“群—帶”結(jié)合的綠色發(fā)展新路徑。

首先，將長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游、成渝、黔中、滇中五大城市群，打造成具有重要影響力的生態(tài)型城市群。在各大城市群之間，推動(dòng)形成集公鐵水聯(lián)運(yùn)、綠化美化、低碳環(huán)保為一體的綠色交通生態(tài)走廊，將五大城市群和沿江城市串聯(lián)成分工協(xié)作、美麗相連的綠色發(fā)展帶。

其次，將綠色城鎮(zhèn)化理念全面融入城市群建設(shè)，尊重自然格局，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)優(yōu)化城市空間布局形態(tài)，形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，大力推進(jìn)工業(yè)園區(qū)污染集中治理和循環(huán)化改造，鼓勵(lì)企業(yè)采用清潔生產(chǎn)技術(shù)，推進(jìn)生態(tài)共保、環(huán)境共治。

最后，加快推進(jìn)以重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程為骨架，以城鎮(zhèn)、村莊綠化為依托，以公路、鐵路、河渠、堤壩等沿線綠化為網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域綠色通道建設(shè)，改善沿線生態(tài)環(huán)境；加快構(gòu)建安全便捷、暢通高效、綠色智能的現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系。通過(guò)綠色通道、綠色交通建設(shè)，營(yíng)造城市群之間的美麗風(fēng)景線，促進(jìn)城鄉(xiāng)面貌整體提升。

制度安排，推進(jìn)區(qū)域合作法治化進(jìn)程

一是協(xié)同區(qū)域性立法權(quán)限和立法資源。一方面，協(xié)同立法權(quán)限。充分尊重地方的差異性和地方的特色，授予地方政府廣泛的自主權(quán)，允許地方政府之間建立伙伴關(guān)系，促進(jìn)地方政府間合作并實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。在協(xié)同立法權(quán)限方面，將合作較為成功和具有典型示范性的區(qū)域合作方式納入其中。另一方面，整合立法資源。注重立法本體資源和立法社會(huì)資源的統(tǒng)一優(yōu)化整合，這樣既可以避免不公平合作的出現(xiàn)，也可以有效地解決爭(zhēng)議。每個(gè)立法以多種方式廣泛聽(tīng)取區(qū)域治理主體的意見(jiàn)和建議，使綠色發(fā)展更符合現(xiàn)實(shí)需要和本地實(shí)際。

二是完善流域綜合性的法律規(guī)范。制定《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綜合管理法》，形成統(tǒng)籌整個(gè)經(jīng)濟(jì)帶的水資源保護(hù)和污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)管理等各個(gè)方面有法可依的綜合性法律框架，并明確其與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶現(xiàn)行的各專門法律法規(guī)之間的關(guān)系，進(jìn)而形成完善的流域綜合管理法律法規(guī)體系。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的體制保障，既需要建立綜合性管理機(jī)構(gòu)和總體政策框架來(lái)整合分散的屬地和部門政策，又要重視區(qū)域發(fā)展的差異因素對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、統(tǒng)一市場(chǎng)形成的制約。同時(shí)，要尊重上中下游在資源環(huán)境開(kāi)發(fā)利用上利益和責(zé)任的差異，探索多樣化的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式，形成一套促進(jìn)、引導(dǎo)與規(guī)范經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的制度架構(gòu)。

協(xié)調(diào)性均衡發(fā)展與綠色發(fā)展貫穿于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)全過(guò)程，應(yīng)創(chuàng)新長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展體制、突破體制障礙梗阻，讓長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶重新煥發(fā)生機(jī)與活力，早日實(shí)現(xiàn)“綠色長(zhǎng)江夢(mèng)”。（成長(zhǎng)春 臧乃康）