□“糧食大省的責任與擔當”課題組

地處豫鄂兩省交界的唐河縣是全國超級產(chǎn)糧大縣，連續(xù)多年被評為全國糧食生產(chǎn)先進縣、全國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)先進縣，被譽為“中原糧倉”。全縣糧食種植面積達到340萬畝以上，糧食總產(chǎn)穩(wěn)定在26億斤，位居全國50強。

責任與擔當

民以食為天，糧食問題是治國安邦的頭等大事，糧食安全是國家安全的基礎(chǔ)。保障谷物基本自給、口糧絕對安全、“把飯碗牢牢端在自己手上”，是我們這樣一個擁有14億多人口的發(fā)展中大國糧食安全的底線，只有恪守這個底線，才能更好地實現(xiàn)經(jīng)濟社會的安定與繁榮。唐河縣地處國家糧食安全戰(zhàn)略工程糧食核心產(chǎn)區(qū)，肩負著保障國家糧食安全的重任，能夠始終堅定政治站位，識大體、顧大局，體現(xiàn)了一個超級產(chǎn)糧大縣的責任和擔當，堅持不懈抓好糧食生產(chǎn)的成功經(jīng)驗，具有普遍的示范和借鑒意義。

一是擁有一批政治過硬、業(yè)務(wù)精湛、勤奮敬業(yè)的高素質(zhì)農(nóng)業(yè)干部隊伍。基層農(nóng)業(yè)干部是黨和國家關(guān)于“三農(nóng)”工作大政方針和工作部署的貫徹者和落實者，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的引路人。他們懂得農(nóng)業(yè)、熟悉農(nóng)村、心懷農(nóng)民，能夠深刻領(lǐng)會黨和國家農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，找準地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展定位，為縣域農(nóng)業(yè)發(fā)展把好方向；他們深入田間地頭，沉到基層、貼近農(nóng)民，熟悉本地農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的實際情況和具體問題，上知政策、下接地氣、精準施策；他們眼界開闊，積極推廣新技術(shù)、新模式、新品種，有效地促進了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收；他們有大局意識和協(xié)作精神，通過開展無人機統(tǒng)防統(tǒng)治，動員群防群治，抓好小麥病蟲害防治工作，既為本縣夏糧豐收奠定了堅實的基礎(chǔ)，也惠及全省糧食安全大局。小麥多發(fā)的條銹病和赤霉病等病蟲害具有從南向北傳播擴散的特點，南陽作為河南小麥產(chǎn)區(qū)的“南大門”，抓好病蟲害防治、阻斷傳播路徑為全省夏糧生產(chǎn)構(gòu)筑了一道安全屏障。

二是深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，不斷提升糧食綜合生產(chǎn)能力，推動農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。堅持藏糧于地，累計建成高標準農(nóng)田117萬畝，占總耕地的45%，堅持落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，“耕地紅線”不僅未被觸碰和逾越，近3年來，通過撂荒地復(fù)墾、空心村整治等措施，反而新增15萬畝，由245萬畝增加到260萬畝。堅持藏糧于技，用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技和物質(zhì)裝備支撐糧食高效生產(chǎn)，農(nóng)作物綜合機械化率達到93%，唐河縣成為全國主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機械化示范縣，新技術(shù)、新品種入戶率98%以上，與國家、省、市各級科研院所建立緊密的合作關(guān)系，大力培育推廣有機小麥、脫毒紅薯、優(yōu)質(zhì)玉米、優(yōu)質(zhì)高粱等優(yōu)勢糧食品種，唐河紅薯榮獲農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)產(chǎn)品地理標志保護產(chǎn)品。

三是高度重視糧食質(zhì)量安全，著力推進農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展。唐河縣目前無公害農(nóng)產(chǎn)品基地達22個，無公害認證產(chǎn)品28個，有機農(nóng)產(chǎn)品基地12個，有機證書14個，地理標志農(nóng)產(chǎn)品4個，是省級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣。“豫薯香”牌脫毒紅薯、唐河綠米、有機小麥等特色優(yōu)質(zhì)糧食品種已具有較大種植規(guī)模和影響力。唐河縣注重控制農(nóng)業(yè)投入品的使用，強化對于農(nóng)資銷售部門的監(jiān)管，嚴查禁限高毒、高殘留農(nóng)藥的銷售。全縣綠色防控341.2萬畝，綠色防控覆蓋率達42%。全縣小麥、水稻、玉米三大糧食作物統(tǒng)防統(tǒng)治覆蓋率50.4%，農(nóng)藥使用量減少5%，利用率40%。測土配方施肥技術(shù)覆蓋率95%以上，化肥利用率25%。鼓勵各類經(jīng)營主體通過秸稈機械粉碎深耕還田、秸稈發(fā)酵制作有機肥、秸稈基料化種植食用菌等途徑實現(xiàn)秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用，秸稈綜合利用率達到96%。

四是大力推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式創(chuàng)新，用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營理念改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。大力實施“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)業(yè)，依托全國電子商務(wù)進農(nóng)村示范縣建設(shè)，開辟特色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)銷售渠道，培育和壯大專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等農(nóng)村電子商務(wù)市場主體，加快線上線下融合，建成統(tǒng)一開放、競爭有序、安全可靠、綠色環(huán)保的農(nóng)村電子商務(wù)市場體系，“唐河紅薯”年網(wǎng)上銷售額突破3億元，獲國家地理標志認證。采用“公司+基地+農(nóng)戶”模式發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，發(fā)展有機小麥基地11個，總面積20.5萬畝，實現(xiàn)專種專收專儲專用。與茅臺集團等大型知名企業(yè)合作，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)70萬畝。依托專業(yè)農(nóng)機合作社等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，形成了完善的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，采用全托管和半托管形式，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)的服務(wù)，目前全縣托管土地196萬畝，土地托管率超過75%，提高了農(nóng)業(yè)機械化水平和生產(chǎn)效率，也降低了農(nóng)業(yè)勞動強度。

問題與瓶頸

唐河縣能夠深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于糧食安全的重要指示精神，堅決扛穩(wěn)維護糧食安全的重大政治責任，實現(xiàn)了糧食生產(chǎn)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展，但作為產(chǎn)糧大縣，在發(fā)展糧食生產(chǎn)過程中存在一些問題值得我們深入思考。

一是對產(chǎn)糧大縣的轉(zhuǎn)移支付不足，利益補償機制有待完善。為保障國家糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，產(chǎn)糧大縣將大量的勞動力、水土資源投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這就使得二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間受到限制，產(chǎn)糧大縣難以兼顧糧食安全的國家責任與地方經(jīng)濟社會發(fā)展目標，和發(fā)達地區(qū)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化差距進一步加大，經(jīng)濟社會發(fā)展滯后。國家對于糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)糧大縣已經(jīng)實施獎補政策，但總量規(guī)模有限，遠遠不足以彌補這些地區(qū)為保障國家糧食安全而付出的機會成本。2020年，唐河縣獲產(chǎn)糧大縣獎勵資金9398萬元，一次性獎勵資金1240萬元，這些資金還不足以支撐當年全縣農(nóng)業(yè)發(fā)展投入，政府甚至還需調(diào)配其他財政資金填補農(nóng)業(yè)發(fā)展資金缺口。

二是農(nóng)民種糧比較效益低，積極性不高。由于生產(chǎn)周期長，投資回報率低，同時還面臨著自然風險和市場風險，農(nóng)業(yè)被視為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，比較效益低下，糧食種植業(yè)更是如此。唐河全縣500萬畝農(nóng)作物種植面積，糧食種植面積達340萬畝，占68%，效益相對較高的經(jīng)濟作物種植面積僅為32%。以小麥、玉米復(fù)種模式為例，小麥畝均收益221.2元，玉米畝均收益241.6元，全年畝均收益僅462.8元，一方面，以同樣的資源投入經(jīng)濟作物種植和非農(nóng)經(jīng)營將獲得更高的收益，農(nóng)民種糧機會成本大，挫傷了農(nóng)民種糧積極性。另一方面，種糧收入在小規(guī)模農(nóng)戶家庭收入中的比重很低，農(nóng)戶對糧食生產(chǎn)不夠重視，難以保障足夠的資源要素的投入，對糧食安全帶來負面影響。

三是農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模總體偏小，小規(guī)模農(nóng)戶占主體，仍未實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。雖然隨著城市化進程快速推進，大量農(nóng)民正在從農(nóng)村逐步到城市轉(zhuǎn)移，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口逐漸減少，但鑒于巨大的人口基數(shù)，中長期內(nèi)，農(nóng)業(yè)人口總量仍然較大，農(nóng)業(yè)小規(guī)模家庭經(jīng)營的基本格局不會根本改變。此外，小規(guī)模農(nóng)戶絕大多數(shù)收入來自非農(nóng)就業(yè)，兼業(yè)程度深，農(nóng)業(yè)收入在家庭收入中的地位無足輕重，但由于風險意識的存在，將耕地作為家庭成員生存的最后保障，極少愿意放棄耕地，導(dǎo)致土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展緩滯。全縣流轉(zhuǎn)土地96.19萬畝，僅占耕地面積的36.9%，承包經(jīng)營超500畝的合作社或家庭農(nóng)場僅有64家，占耕地面積的1.2%，“小塊田”“面條田”等耕地細碎化現(xiàn)象大量存在，規(guī)模化種植程度低。

四是糧食補貼對糧食生產(chǎn)的激勵作用有限，仍需優(yōu)化。2003年以來，我國逐步實施糧食直補等各類農(nóng)業(yè)補貼，對增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提高農(nóng)戶種糧積極性，促進糧食生產(chǎn)豐產(chǎn)增收起到重要作用，針對實施過程中暴露出的一些問題和矛盾，從補貼范圍、補貼強度和補貼對象方面進行了一系列的改革，形成了直接補貼和價格補貼相結(jié)合的綜合糧食補貼政策體系。現(xiàn)行的糧食補貼政策中的直接補貼分為脫鉤補貼和掛鉤補貼，脫鉤補貼中包括耕地地力保護補貼和適度規(guī)模經(jīng)營補貼，在補貼制度的設(shè)計上開始向家庭農(nóng)業(yè)、合作社、種糧大戶等新型經(jīng)營主體傾斜，但補貼的激勵效應(yīng)仍然有限，主要問題為：現(xiàn)有的補貼發(fā)放方式具有普惠性，補貼標準低，補貼對糧食生產(chǎn)的激勵作用有限，直接補貼中的耕地地力保護補貼仍然采用“按地補貼”的做法，農(nóng)民只要有承包地，不論種什么，種多少，甚至不種，都可以享受補貼，而通過土地流轉(zhuǎn)真正種糧的新型經(jīng)營主體卻得不到這部分補貼，背離了發(fā)展糧食生產(chǎn)的激勵目標。

啟示與路徑

確保國家糧食安全是產(chǎn)糧大縣義不容辭的責任，產(chǎn)糧大縣在國家糧食安全戰(zhàn)略中的地位不可代替，為國家糧食安全作出了重要的貢獻，也是奉獻，但經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分的矛盾也非常突出。作為產(chǎn)糧大縣，唐河縣在發(fā)展糧食生產(chǎn)中面臨的問題既具有代表性，也具有普遍性，這些問題的有效解決事關(guān)我國鄉(xiāng)村振興和糧食安全大局。

一是持續(xù)加大對于產(chǎn)糧大縣的扶持力度，提高產(chǎn)糧大縣糧食綜合生產(chǎn)能力。完善糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣利益補償機制，合理評估產(chǎn)糧大縣為保障糧食生產(chǎn)而錯失二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇應(yīng)得的補償標準，按照“誰受益，誰補償”的原則，由中央政府、各級糧食調(diào)入?yún)^(qū)政府、糧食調(diào)入?yún)^(qū)占用耕地單位等多元主體共同承擔補償責任，以產(chǎn)糧大縣糧食調(diào)出量為依據(jù)分配補償資金。提高國家對于產(chǎn)糧大縣的獎補資金，用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展。提高高標準農(nóng)田建設(shè)標準，提升產(chǎn)糧大縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平，設(shè)置專項資金用于農(nóng)業(yè)水利灌溉渠道管網(wǎng)的維護。通過強化政策扶持，完善產(chǎn)糧大縣利益補償機制，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提高糧食主產(chǎn)區(qū)和產(chǎn)糧大縣綜合生產(chǎn)能力。

二是以建設(shè)國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶為契機，把糧食資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢。產(chǎn)糧大縣不僅需要利用現(xiàn)代科技、物質(zhì)裝備和經(jīng)營方式確保糧食的穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，還要推動糧食產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和提檔升級，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。要加強糧食產(chǎn)業(yè)帶高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，利用現(xiàn)代信息技術(shù)和電商平臺，構(gòu)建高效的市場監(jiān)測體系、倉儲物流體系和營銷體系，堅持延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈、打造供應(yīng)鏈，實現(xiàn)“糧頭食尾、農(nóng)頭工尾”，發(fā)展糧食精深加工，形成一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展格局，補齊產(chǎn)糧大縣經(jīng)濟社會發(fā)展短板，提高地方財政收入和農(nóng)民收入水平，提高產(chǎn)糧大縣政府和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者抓糧、種糧的積極性。

三是建立小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶離農(nóng)機制，推進適度規(guī)模經(jīng)營。從細碎化經(jīng)營走向適度規(guī)模經(jīng)營被視為解決我國“三農(nóng)問題”的根本出路，當一個從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的家庭收入水平達到非農(nóng)就業(yè)家庭的收入水平時，這個家庭的勞動力就會在農(nóng)業(yè)中穩(wěn)定下來，成為職業(yè)農(nóng)民，此時的農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模就是一個臨界規(guī)模。只有達到或超過這一規(guī)模，農(nóng)業(yè)經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)家庭賴以生存的收入來源，農(nóng)戶才能夠重視并加大對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的投入，從而提高產(chǎn)出效率。因此，加強頂層制度設(shè)計，建立小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶離農(nóng)機制，是改變目前產(chǎn)糧大縣農(nóng)業(yè)小規(guī)模經(jīng)營為主的重要路徑。要采取一系列舉措形成鄉(xiāng)村和城市對小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶的推拉力量。逐步減少對于小規(guī)模農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)支持，消除糧食補貼的收入效應(yīng)；要加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育和非農(nóng)職業(yè)培訓，使農(nóng)民獲得知識、技術(shù)和技能，提升小規(guī)模農(nóng)戶的人力資本，提高農(nóng)民獲取非農(nóng)收入的能力，為農(nóng)民進城創(chuàng)造更好的制度環(huán)境、更多的就業(yè)機會，從而產(chǎn)生拉力，吸引農(nóng)民在城市中長期穩(wěn)定地生存，最終完全脫離農(nóng)村。

四是優(yōu)化糧食補貼政策，保護糧食生產(chǎn)者利益。糧食補貼中的價格補貼政策對于提高種糧農(nóng)民收益有直接影響，但以最低收購價為代表的價格補貼政策受到了WTO規(guī)則“天花板”的約束，中國應(yīng)借鑒發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗，逐步退出農(nóng)業(yè)價格支持政策，增加直接補貼，將補貼從流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)向生產(chǎn)領(lǐng)域，保護糧食生產(chǎn)者利益。要創(chuàng)新糧食直接補貼發(fā)放形式，讓真正種糧的農(nóng)民能夠享受到糧食補貼，按實際糧食種植面積或產(chǎn)量確定農(nóng)戶補貼標準，提高糧食生產(chǎn)者收入水平，提高農(nóng)民的種糧積極性。持續(xù)增加適度規(guī)模經(jīng)營補貼，按照種糧大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)土地面積為基準，進行重點傾斜和專項補貼，使補貼資金能夠真正對糧食生產(chǎn)發(fā)揮激勵作用。

人民日益增長的美好生活的需要對我國糧食供給提出了更高的要求，既包括數(shù)量安全也包括質(zhì)量安全，既要立足國內(nèi)資源保障口糧絕對安全，也要建立全球供應(yīng)鏈，利用國外資源調(diào)劑國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品余缺。產(chǎn)糧大縣是我國糧食安全保障體系的重要組成部分，要以國家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)為契機，促進糧食產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，實現(xiàn)產(chǎn)糧大縣糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，補齊經(jīng)濟社會弱項短板，在鄉(xiāng)村振興的大道上闊步前進。

策劃：董林 劉雅鳴

統(tǒng)籌：張學文

執(zhí)行：劉玉梅 李定宇 王華崗

成員：劉玉梅 賀新 趙文心 吳樂 喻忠磊

執(zhí)筆：吳樂(黃河文化智庫研究員，河南區(qū)域經(jīng)濟研究中心副主任）

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（郭同歡）