新華社北京12月21日電 題：黃河保護法草案首次提請審議！直面水沙不平衡、水資源短缺、生態(tài)脆弱……

新華社“新華視點”記者劉詩平、王悅陽

青海境內(nèi)的黃河。新華社記者 劉詩平攝

繼長江保護法之后的又一部流域法律——黃河保護法的草案，12月20日首次提請全國人大常委會會議審議。“新華視點”記者針對法律草案重要看點采訪了有關(guān)專家。

看點一：為何專門立法？

草案第一條明確提出，為了加強黃河流域生態(tài)保護，保障黃河安瀾，推進水資源節(jié)約集約利用，推動高質(zhì)量發(fā)展，保護傳承弘揚黃河文化，推進生態(tài)文明建設(shè)，制定本法。

黃河是中華民族的母親河。水利部部長李國英在全國人大常委會會議上作草案說明時表示，當前黃河流域仍存在一些突出困難和問題，黃河流域管理體制有待完善、規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接不夠、管控措施需要強化，以及生態(tài)保護與修復(fù)、水資源剛性約束、水沙調(diào)控與防洪安全、污染防治制度有待健全，亟需通過制定黃河保護法予以解決。

“專門為黃河立法，能夠為黃河流域提供更為整體和系統(tǒng)的法律保護，彌補現(xiàn)行分散立法的不足。”武漢大學環(huán)境法研究所所長、中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長兼秘書長秦天寶說，現(xiàn)行一些涉黃河法律的條款或規(guī)定較為模糊，缺乏可操作性，或者缺乏協(xié)調(diào)，甚至存在沖突，造成在流域管理實踐中分割管理和粗放管理問題突出。

水利部黃河水利委員會副總工程師喬西現(xiàn)認為，黃河與長江等大江大河不同，特殊性突出表現(xiàn)在水沙關(guān)系、水土流失、地上懸河、水資源短缺等方面，亟需對黃河專門立法。

2021年黃河秋汛泄洪中的小浪底水庫。新華社記者 劉詩平攝

看點二：如何處理水沙關(guān)系？

九曲黃河萬里沙。統(tǒng)計顯示，黃河多年平均年輸沙量達16億噸，居世界大江大河之首，多年平均徑流量僅500多億立方米，水少沙多。大量泥沙淤積在下游河道，形成了舉世聞名的地上懸河。

“黃河62%的水量產(chǎn)自蘭州以上，90%的沙量產(chǎn)自中游區(qū)域，來水和產(chǎn)沙異源，水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，容易引起防汛、供水、生態(tài)等問題?！眴涛鳜F(xiàn)說。

對此，草案緊緊抓住水沙關(guān)系調(diào)節(jié)這個“牛鼻子”，保障黃河安瀾。

草案提出，在黃河流域組織建設(shè)水沙調(diào)控和防洪減災(zāi)工程體系，完善水沙調(diào)控和防洪防凌調(diào)度機制；完善以骨干水庫等重大水工程為主的水沙調(diào)控體系，發(fā)揮聯(lián)合調(diào)水調(diào)沙作用；黃河流域河道采砂實行規(guī)劃和許可制度；在三門峽、小浪底、故縣、陸渾、河口村水庫庫區(qū)養(yǎng)殖，應(yīng)當滿足水沙調(diào)控和防洪要求，禁止采取網(wǎng)箱、圍網(wǎng)和攔河拉網(wǎng)的養(yǎng)殖方式。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文認為，草案所列一系列措施，彌補了現(xiàn)行防洪法中的規(guī)定空缺，考慮了黃河保護的特殊性，“對水沙調(diào)控、防洪安全等作出的規(guī)定，保障了黃河水安全有法可依”。

寧夏引黃古灌區(qū)。新華社記者 劉詩平攝

看點三：如何破解水資源短缺、供需矛盾突出？

黃河水利委員會統(tǒng)計顯示，黃河流域人均水資源占有量僅為全國平均水平的27%，屬于極度缺水地區(qū)。與此同時，黃河水資源開發(fā)利用率高達80%，遠超一般流域40%的生態(tài)警戒線。

記者看到，“統(tǒng)一”“嚴格限制”“強制性”等關(guān)鍵詞在草案第四章中頻頻出現(xiàn)。

草案提出，國家對黃河水量實行統(tǒng)一配置，對取用水實施總量控制；國家對黃河流域水資源實行統(tǒng)一調(diào)度；除生活等民生保障用水外，黃河流域水資源超載地區(qū)不得新增取水許可；黃河流域嚴格限制高耗水項目建設(shè)；黃河流域以及河南、山東省黃河供水區(qū)相關(guān)縣級行政區(qū)域的用水單位，應(yīng)當嚴格執(zhí)行高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)強制性用水定額，超過強制性用水定額的，應(yīng)當限期實施節(jié)水技術(shù)改造。

常紀文表示，黃河水資源短缺，供需矛盾突出。草案強化水資源節(jié)約集約利用，從地表水到地下水，從城鄉(xiāng)居民生活用水、基本生態(tài)用水到農(nóng)業(yè)工業(yè)生產(chǎn)用水，對于黃河流域水資源的利用，作出了全面嚴格規(guī)定。

喬西現(xiàn)認為，水資源供需矛盾已成為制約黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的最大瓶頸，黃河流域農(nóng)業(yè)和重點能源化工基地的發(fā)展受到水資源的嚴重制約。與此同時，水資源節(jié)約集約利用水平有待進一步提高。

“草案建立了規(guī)劃水資源論證制度，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅決抑制不合理用水需求，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，大力推進農(nóng)業(yè)節(jié)水，實施全社會節(jié)水行動，推動用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。”喬西現(xiàn)說。

黃河流域綏德境內(nèi)的淤地壩。新華社記者 劉詩平攝

看點四：如何保護脆弱生態(tài)加強有效修復(fù)？

黃河流域構(gòu)成我國重要的生態(tài)屏障，是連接青藏高原、黃土高原、華北平原的生態(tài)廊道。當前，黃河流域生態(tài)脆弱主要表現(xiàn)為：上游水源涵養(yǎng)能力仍偏低，中游水土流失問題依然突出，河湖生態(tài)保護壓力持續(xù)增大。

根據(jù)黃河河源區(qū)、黃土高原、河口及三角洲等不同區(qū)域生態(tài)保護修復(fù)要求，草案規(guī)定了不同的生態(tài)保護和修復(fù)制度。

草案提出，國家統(tǒng)籌黃河流域自然保護地體系建設(shè)；禁止在黃河上游扎陵湖、鄂陵湖、約古宗列曲、瑪多河湖群等河道、湖泊管理范圍內(nèi)從事采礦、采砂、漁獵等活動，維持河道、湖泊天然狀態(tài)；加強黃河上中游生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)；支持在黃河流域上中游開展整溝治理。

草案同時提出，禁止在黃河流域水土流失嚴重、生態(tài)脆弱區(qū)域開展可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動；制定實施黃河入海河口整治規(guī)劃，合理布局黃河入海流路，加強河口治理，保障入海河道暢通和河口防洪防凌安全。

　　黃河三門峽境內(nèi)的天鵝。新華社記者 劉詩平攝

秦天寶認為，草案把建立流域協(xié)調(diào)機制放在核心位置，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域保護重大政策、重大規(guī)劃、重大事項的體制機制，為形成上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協(xié)同治理的體制機制和相應(yīng)的生態(tài)補償機制提供法律依據(jù)。

常紀文表示，黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個有機整體，草案既從全局“一盤棋”的角度考慮問題，又充分考慮到上中下游的差異。草案參考長江保護法的成功經(jīng)驗，對黃河流域一些需要保護的區(qū)域“指名道姓”，提出了具體的生態(tài)保護與修復(fù)措施，這對于黃河的生態(tài)保護與修復(fù)更有針對性。

專家指出，黃河保護法將是一部推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的法律。草案第七十三條強調(diào)“推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)等優(yōu)化調(diào)整，推進碳達峰碳中和工作”，“碳達峰”“碳中和”概念寫入草案，顯示了立法的與時俱進。

（劉詩平、王悅陽）