【洞見】房地產(chǎn)稅若僅按面積征稅并不公平

8月5日,在十二屆全國人大常委會公布的立法規(guī)劃中,房地產(chǎn)稅法赫然在列,這意味著備受關注的房地產(chǎn)稅法正式進入全國人大的立法規(guī)劃。房地產(chǎn)稅改革又一次引起各界高度關注。

房地產(chǎn)稅立法近期能完成嗎?

房地產(chǎn)稅列入人大立法議程,這很容易被解讀為立法工作很快就會完成,房地產(chǎn)稅馬上就要推出。這種理解有誤。例如,預算法不是新立法,而只是修正,就經(jīng)歷了10年。許多法律也歷經(jīng)多次討論,最后才得以通過。部分法律草案由于不夠成熟,在討論中甚至夭折。房地產(chǎn)稅列入立法議程,這是落實中共十八屆三中全會“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”的要求。“加快”是相對而言的,旨在表明房地產(chǎn)稅立法的迫切性。

房地產(chǎn)稅立法需要加快,因為這是一個關系到地方政府融資的重要問題。房地產(chǎn)稅多為地方稅,是地方政府,特別是基層政府的主要稅收收入來源之一。2015年上半年,地方財政普遍不寬裕,有些地方稅收收入甚至出現(xiàn)負增長。“營改增”試點按照計劃年內(nèi)要收官,收官之后,新增增值稅收入不能長期作為地方稅。

在這樣的背景下,為地方政府尋找稅收收入的任務更顯急迫。但是現(xiàn)在絕非房地產(chǎn)稅出臺的良好時機。房地產(chǎn)稅立法屬于制度建設的內(nèi)容,在正常條件下,房地產(chǎn)稅于房地產(chǎn)市場的影響微乎其微。可是當前的房地產(chǎn)市場十分敏感,與之相關的稅收調(diào)整政策均易引發(fā)市場波動。

房地產(chǎn)稅應該替代哪些稅?

本文討論的房地產(chǎn)稅是對所有房地產(chǎn)以評估價為基礎普遍定期(一般為一年)開征的一種稅。滬渝試點的房產(chǎn)稅不是本文所討論的房地產(chǎn)稅,該稅種征收范圍狹窄,且涉及人群有限。

從稅源來看,房地產(chǎn)稅確實可能為地方政府籌集不少的收入。現(xiàn)有的商品房價格中,已經(jīng)包含了直接針對房地產(chǎn)征收的多種稅費基金。只與房地產(chǎn)有關的稅收就有房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅5種。近幾年,這5種稅所提供的稅收收入占稅收總收入都超過了10%。這還不算營業(yè)稅、企業(yè)所得稅收入中來自房地產(chǎn)的部分。

認為中國房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)幾乎沒有稅的觀點并不符合現(xiàn)實,比如房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅都是持有環(huán)節(jié)課征的稅。其他在交易環(huán)節(jié)形成的稅收負擔與以后逐年要繳納的房地產(chǎn)稅是可以等價的。未來所要繳納的房地產(chǎn)稅通過時間價值可以換算為當前的稅收負擔。交易環(huán)節(jié)繳稅過多,意味著持有環(huán)節(jié)課稅不見得合理。因此,要對所有房地產(chǎn)開征房地產(chǎn)稅,就要考慮這個因素,并盡可能把已有稅負扣除。

從技術上看,還要解決房地產(chǎn)稅替代哪些稅種以及收費基金的問題。房地產(chǎn)稅至少應該取代上述5種稅。比如國有土地使用權出讓金收入名義上屬于產(chǎn)權收入,和稅收有別,但它和稅收一樣,都構成了政府可支配財力。因此如土地出讓金繼續(xù)存在,房地產(chǎn)稅即使要開征,稅率也應低于那些土地私有制國家。這是中國房地產(chǎn)稅開征的特殊國情。不能因為開征房地產(chǎn)稅是國際慣例,就忽略了土地國有制的特殊國情。除此之外,現(xiàn)在征收的與房地產(chǎn)相關的各種基礎設施建設配套費也應被替代。

房地產(chǎn)稅負擔不可小覷

房地產(chǎn)稅收入用于提供地方公共服務。這對地方治理提出了很高的要求。地方政府征稅后,需要告訴當?shù)厝嗣皴X用在何處。地方政府沒有太多的國家機密,信息的公開透明是必須的。而且從好的方面說,加快房地產(chǎn)稅改革步伐,可以促進地方治理的改善。

房地產(chǎn)稅開征不能不考慮到許多中國人是在不具備商品房購買力的前提下?lián)碛猩唐贩康膰椤＿@主要是福利分房。幾萬元就買了一套現(xiàn)在可能價值千萬的住房,而收入維持在每月數(shù)千元的水平上,這樣的人怎么能繳得起哪怕是1%的房地產(chǎn)稅呢?房地產(chǎn)價格十多年來漲幅較快,原來一平方米五六千元的,現(xiàn)在可能漲到了八九萬元,而業(yè)主工資收入長期維持不變,假設一直在數(shù)千元,那么,即使業(yè)主有心繳稅,也無法負擔。

考慮到上述兩種現(xiàn)象在全國各地不同程度存在,如果要減免這些人的房地產(chǎn)稅,那么房地產(chǎn)稅收入又能收到多少?而且,只對少數(shù)人課征的房地產(chǎn)稅,無論如何不能稱為國際意義上的房地產(chǎn)稅。另外,即使是按1%或更低的稅率征收房地產(chǎn)稅,稅負也不會太輕。房地產(chǎn)稅基較大,即使有折算系數(shù),最后所要繳納的房地產(chǎn)稅也不會太少。與物業(yè)費的直觀比較,如何科學合理地設計房地產(chǎn)稅征管制度也是一個嚴峻的挑戰(zhàn)。

僅按面積免稅恐無法反映征稅公平

有人建議每人都有60平方米的面積免稅。可是問題在于,市場經(jīng)濟社會中,不同地段的60平方米價格差距太大。市中心的60平方米可能比郊區(qū)的600平方米還值錢。這樣,住郊區(qū)的人繳納的稅反而更多。稅收待遇的公平從何談起?再者,依照這樣的思路,越是公共服務完善的繁榮地帶,就越是收不到房地產(chǎn)稅,這不利于繁榮地帶的公共服務的可持續(xù)供給。

實際上,房地產(chǎn)稅為地方公共服務的融資,所對應的地方只能是范圍較小的地方。否則,某地公共服務改善之后所帶來的房地產(chǎn)增值對業(yè)主來說可能是一場災難。例如,某地區(qū)房地產(chǎn)因為政府新修地鐵而增值,如果該地區(qū)適用的是和其他地區(qū)一樣的稅率和計稅辦法,那么,這種土地增值不見得就能彌補房地產(chǎn)稅的損失,特別是土地增值不能立即變現(xiàn),反而使得新增房地產(chǎn)稅增加當?shù)鼐用竦呢摀Ｓ纱丝芍?以北上廣思維來考慮的人均60平方米免稅方案,不見得就能適應三四線城市以及農(nóng)村住房面積較大的國情。

房地產(chǎn)稅不能調(diào)節(jié)貧富差距

有人建議用房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)貧富差距。這不能不說是用心良苦。可是,作為一種地方稅的房地產(chǎn)稅怎么能有調(diào)節(jié)收入分配的功能呢?收入分配通常是中央政府的功能。房地產(chǎn)稅肯定是占有房地產(chǎn)多的富人多繳稅,但以此來調(diào)節(jié)貧富差距,國際上也是鮮見的。進步的社會肯定要幫助中低收入者,但這更應該通過公共服務的完善,通過社會保障的全覆蓋,通過給中低收入者創(chuàng)造更多的發(fā)展機會來解決。

房地產(chǎn)稅改革與國家治理和地方財政格局有關,與宏觀經(jīng)濟運行直接相關。房地產(chǎn)稅改革不能不慎重。從長遠來看,我們可能都無法擺脫被課征房地產(chǎn)稅的命運,但是,房地產(chǎn)稅改革不能不謹慎,因為它事關全局。考慮到國情,房地產(chǎn)稅減免涉及面廣,短期內(nèi),所能提供的收入不見得多,但因此要冒極大的風險。風險過大的嘗試不值得。改革需要勇氣,但這還遠遠不夠,專業(yè)支撐的智慧更不可或缺。改革不能被錯誤觀點所誤導。只有方向?qū)α?改革目標終究會實現(xiàn)。(中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員　楊志勇)