作為我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障，也是人口活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要區(qū)域，黃河流域有望迎來(lái)輝煌時(shí)刻。

10月8日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（下稱《規(guī)劃綱要》），提出到2030年，“黃河流域人水關(guān)系進(jìn)一步改善”“水資源保障能力進(jìn)一步提升”；到2035年，“生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定”“水資源節(jié)約集約利用水平全國(guó)領(lǐng)先”“黃河文化大發(fā)展大繁榮”。

根據(jù)《規(guī)劃綱要》，國(guó)家將組織編制生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、水安全保障、文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)、能源轉(zhuǎn)型發(fā)展等專項(xiàng)規(guī)劃，形成“1+N+X”規(guī)劃政策體系。研究設(shè)立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展基金。

沿黃各省區(qū)也將建立重大工程、重大項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制，在生態(tài)修復(fù)、污染防治、水土保持、節(jié)水降耗、防洪減災(zāi)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等領(lǐng)域，創(chuàng)新融資方式，發(fā)揮重大項(xiàng)目在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵作用。

“體弱多病”的黃河有“五個(gè)最大”

《規(guī)劃綱要》規(guī)劃范圍為黃河干支流流經(jīng)的青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區(qū)相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)，國(guó)土面積約130萬(wàn)平方公里，2019年年末總?cè)丝诩s1.6億。

全長(zhǎng)5464公里的黃河，不僅是我國(guó)第二長(zhǎng)河、中華民族的母親河，更是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障，也是人口活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要區(qū)域，在國(guó)家發(fā)展大局和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。

但多年來(lái)，黃河一直“體弱多病”，生態(tài)本底差，水資源十分短缺，水土流失嚴(yán)重，資源環(huán)境承載能力弱，沿黃各省區(qū)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題尤為突出。《規(guī)劃綱要》總結(jié)說(shuō)，黃河的問(wèn)題綜合表現(xiàn)在“五個(gè)最大”：

黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。上中游大部分地區(qū)位于400毫米等降水量線以西，氣候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，僅為長(zhǎng)江流域的40%；多年平均水資源總量647億立方米，不到長(zhǎng)江的7%；水資源開(kāi)發(fā)利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)超40%的生態(tài)警戒線。

黃河流域最大的問(wèn)題是生態(tài)脆弱。黃河流域生態(tài)脆弱區(qū)分布廣、類型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲等，都極易發(fā)生退化，恢復(fù)難度極大且過(guò)程緩慢。環(huán)境污染積重較深，水質(zhì)總體差于全國(guó)平均水平。

黃河流域最大的問(wèn)題是生態(tài)脆弱。圖為環(huán)保督察組在內(nèi)蒙古檢查烏梁素海污染整治情況。攝影/章軻

黃河流域最大的威脅是洪水。水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，下游泥沙淤積、河道擺動(dòng)、“地上懸河”等老問(wèn)題尚未徹底解決，下游灘區(qū)仍有近百萬(wàn)人受洪水威脅，氣候變化和極端天氣引發(fā)超標(biāo)準(zhǔn)洪水的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

黃河流域最大的短板是高質(zhì)量發(fā)展不充分。沿黃各省區(qū)產(chǎn)業(yè)倚能倚重、低質(zhì)低效問(wèn)題突出，以能源化工、原材料、農(nóng)牧業(yè)等為主導(dǎo)的特征明顯，缺乏有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的新興產(chǎn)業(yè)集群。支撐高質(zhì)量發(fā)展的人才資金外流嚴(yán)重，要素資源比較缺乏。

黃河流域最大的弱項(xiàng)是民生發(fā)展不足。沿黃各省區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等歷史欠賬較多。醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施不足，重要商品和物資儲(chǔ)備規(guī)模、品種、布局亟需完善，保障市場(chǎng)供應(yīng)和調(diào)控市場(chǎng)價(jià)格能力偏弱，城鄉(xiāng)居民收入水平低于全國(guó)平均水平。

《規(guī)劃綱要》稱，受地理?xiàng)l件等制約，沿黃各省區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系度歷來(lái)不高，區(qū)域分工協(xié)作意識(shí)不強(qiáng)，高效協(xié)同發(fā)展機(jī)制尚不完善，流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平不高，文化遺產(chǎn)系統(tǒng)保護(hù)和精神內(nèi)涵深入挖掘不足。

中國(guó)工程院院士、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)王金南帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)此前專門就黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行過(guò)調(diào)研。他說(shuō)，由于水資源嚴(yán)重短缺、生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱，長(zhǎng)期以來(lái)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、能源開(kāi)發(fā)為主的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式與流域資源環(huán)境特點(diǎn)和承載能力不相適應(yīng)，黃河流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、局部環(huán)境污染、潛在風(fēng)險(xiǎn)突出三大問(wèn)題重疊交織。

實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控

第一財(cái)經(jīng)記者注意到，《規(guī)劃綱要》在水資源方面的“著墨”最多。水資源配置成為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的最大考量。

《規(guī)劃綱要》提出，“著力優(yōu)化水資源配置”“堅(jiān)持量水而行、節(jié)水優(yōu)先”，把水資源作為最大的剛性約束，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)用水結(jié)構(gòu)，深化用水制度改革，用市場(chǎng)手段倒逼水資源節(jié)約集約利用，推動(dòng)用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。

《規(guī)劃綱要》還在多個(gè)章、節(jié)提出了水資源保護(hù)和使用的具體要求。比如，加強(qiáng)上游水源涵養(yǎng)能力建設(shè)，筑牢“中華水塔”，保護(hù)重要水源補(bǔ)給地，發(fā)展高效旱作農(nóng)業(yè)，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源保護(hù)利用制度，全面實(shí)施深度節(jié)水控水行動(dòng)，以節(jié)約用水?dāng)U大發(fā)展空間等。

《規(guī)劃綱要》明確，實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控，暫停水資源超載地區(qū)新增取水許可，嚴(yán)格限制水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)城市發(fā)展規(guī)模、高耗水項(xiàng)目建設(shè)和大規(guī)模種樹(shù)。堅(jiān)決抑制不合理用水需求，堅(jiān)決遏制“造湖大躍進(jìn)”。以國(guó)家公園、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、珍稀物種棲息地等為重點(diǎn)區(qū)域，清理整治過(guò)度的小水電開(kāi)發(fā)。同時(shí)，科學(xué)配置全流域水資源。

　　黃河蘭州段景觀。攝影/章軻

據(jù)水利部黃河水利委員會(huì)介紹，黃河流域水資源總量占全國(guó)水資源總量的2.6%，在全國(guó)七大江河中居第4位。人均水資源量905立方米，畝均水資源量381立方米，分別是全國(guó)人均、畝均水資源量的三分之一和五分之一，在全國(guó)七大江河中分別占第4位和第5位。黃河承擔(dān)了全國(guó)12%的人口和17%的耕地以及50多座大中城市的供水任務(wù)。

資料顯示，早在上世紀(jì)90年代，黃河水資源利用率就高達(dá)73%，遠(yuǎn)超40%的“國(guó)際紅線”，過(guò)度用水導(dǎo)致頻繁斷流。1997年，黃河斷流226天，斷流河段長(zhǎng)達(dá)704公里，占下游河道長(zhǎng)度的90%。

“黃河流域是我國(guó)重要的生態(tài)功能區(qū)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的重點(diǎn)區(qū)域。”陜西師范大學(xué)西北歷史環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究院博士生導(dǎo)師方蘭認(rèn)為，推進(jìn)黃河流域大保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)創(chuàng)新流域水管理機(jī)制，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)水資源的市場(chǎng)化改革，合理界定流域水權(quán)，通過(guò)水權(quán)交易的形式進(jìn)行自由交易，將水質(zhì)和水生態(tài)納入水資源管理，從而實(shí)現(xiàn)水量安全、水質(zhì)安全、水生態(tài)安全。

2014年7月開(kāi)始，水利部在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東等7個(gè)省區(qū)啟動(dòng)水權(quán)試點(diǎn)。目前，全國(guó)已建立了水權(quán)交易平臺(tái)，探索形成了多種行之有效的水權(quán)交易模式。

《黃河保護(hù)法（草案）》獲國(guó)務(wù)院通過(guò)

就在《規(guī)劃綱要》印發(fā)的當(dāng)天，《中華人民共和國(guó)黃河保護(hù)法（草案）》也獲得國(guó)務(wù)院通過(guò)。草案突出加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、污染防治等制度規(guī)定，嚴(yán)格設(shè)定違法行為的法律責(zé)任。當(dāng)日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定將草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

《規(guī)劃綱要》也提出，系統(tǒng)梳理與黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)，深入開(kāi)展黃河保護(hù)治理立法基礎(chǔ)性研究工作，適時(shí)啟動(dòng)立法工作，將黃河保護(hù)治理中行之有效的普遍性政策、機(jī)制、制度等予以立法確認(rèn)。

《規(guī)劃綱要》明確，在生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的前提下，以法律形式界定各方權(quán)責(zé)邊界、明確保護(hù)治理制度體系，規(guī)范對(duì)黃河保護(hù)治理產(chǎn)生影響的各類行為。研究制定完善黃河流域生態(tài)補(bǔ)償、水資源節(jié)約集約利用等法律法規(guī)制度。支持沿黃省區(qū)出臺(tái)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，完善黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的法治保障體系。

“國(guó)家現(xiàn)行基礎(chǔ)性和普適性法律解決黃河流域現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的針對(duì)性不強(qiáng)，有效規(guī)范供給不足，有必要參考《長(zhǎng)江保護(hù)法》制定專門法律。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文說(shuō)。

《黃河保護(hù)法（草案）》突出加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。圖為林草工人正在科爾沁沙地里種植樹(shù)木。攝影/章軻

他分析說(shuō)，隨著《規(guī)劃綱要》的實(shí)施，黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)入快車道。國(guó)家現(xiàn)行基礎(chǔ)性和普適性法律能夠解決黃河流域一些共性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和綠色發(fā)展問(wèn)題。但黃河流域地域廣泛，上中下游的自然生態(tài)、地質(zhì)地貌、水文水利和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平各異，經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化等落實(shí)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和條件不同，適用生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、“三線一單”、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、黃泛區(qū)治理、水災(zāi)害防治等統(tǒng)一規(guī)則的能力不一，亟須細(xì)化法律規(guī)則，體現(xiàn)針對(duì)性。

常紀(jì)文認(rèn)為，在監(jiān)管體制方面，黃河保護(hù)專門法律涉及規(guī)劃、安全生產(chǎn)、交通、水利、能源、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)保、林草、水土保持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、防洪抗旱、文化繼承與弘揚(yáng)等關(guān)系的管理和監(jiān)督。可借鑒《長(zhǎng)江保護(hù)法》設(shè)立“長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制”的經(jīng)驗(yàn)，建立跨部門協(xié)調(diào)的機(jī)制—黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制。

王金南也表示，由于黃河流域自然資源稟賦與生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的特殊性、復(fù)雜性，迫切需要從流域整體性、系統(tǒng)性以及發(fā)展與保護(hù)的協(xié)調(diào)性出發(fā)，出臺(tái)專門的法律，將國(guó)家有關(guān)法律制度與黃河的特點(diǎn)和實(shí)際緊密結(jié)合并使之具體化。

（章軻）