2020年底，中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下全部貧困人口脫貧，提前10年實(shí)現(xiàn)《聯(lián)合國(guó)2030年可持續(xù)發(fā)展議程》減貧目標(biāo)。按照世界銀行每人每天1.9美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，在過(guò)去40年內(nèi)中國(guó)貧困人口減少了大約8億，占同期全球減貧總?cè)藬?shù)的75%以上。中國(guó)的減貧成就顯著縮小了世界貧困人口的版圖，大大加快了全球減貧進(jìn)程。中國(guó)的減貧經(jīng)驗(yàn)為其他發(fā)展中國(guó)家選擇適合自己的減貧發(fā)展道路提供了參考和借鑒。

一般認(rèn)為，中國(guó)減貧經(jīng)驗(yàn)包括采取益貧式增長(zhǎng)方式和實(shí)施國(guó)家主導(dǎo)的扶貧戰(zhàn)略兩個(gè)方面。其中，益貧式增長(zhǎng)體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)、工業(yè)和城鎮(zhèn)化等多個(gè)領(lǐng)域；而在國(guó)家主導(dǎo)的扶貧戰(zhàn)略方面，2013年起實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在解決“最后一公里”問(wèn)題方面發(fā)揮了巨大作用，成為中國(guó)消除極端貧困的最核心政策。

好的政策并不一定會(huì)帶來(lái)好的效果。治理機(jī)制，包括確保政策落地實(shí)施的各類(lèi)舉措，在政策從設(shè)計(jì)到實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程中發(fā)揮了橋梁作用。在精準(zhǔn)扶貧階段，中國(guó)不僅創(chuàng)造性地發(fā)展了多種減貧措施，而且持續(xù)開(kāi)展治理機(jī)制創(chuàng)新，提供了鮮活的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

首先，中國(guó)政府做出了消除極端貧困的可信承諾，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了關(guān)鍵基礎(chǔ)。中國(guó)將脫貧攻堅(jiān)擺在治國(guó)理政的突出位置，將實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)上升為國(guó)家戰(zhàn)略和國(guó)家意志，為全政府、全社會(huì)的集體行動(dòng)奠定基礎(chǔ)。

2013年以來(lái)，中國(guó)政府對(duì)消除極端貧困這一目標(biāo)的表態(tài)力度遠(yuǎn)超此前，也超過(guò)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域絕大多數(shù)其他工作。中國(guó)國(guó)際發(fā)展知識(shí)中心對(duì)十八大以來(lái)至2021年2月期間關(guān)于習(xí)近平主席的新聞報(bào)道進(jìn)行文本分析后發(fā)現(xiàn)，這一時(shí)間段內(nèi)，習(xí)近平主席參加的會(huì)議中，25.8%與貧困相關(guān)，其涉及貧困的講話占比為39.5%，涉及貧困的考察報(bào)道占比高達(dá)45.1%。正如習(xí)近平主席自己所說(shuō)，扶貧是他花費(fèi)最多精力的工作。消除極端貧困的政治承諾自上而下持續(xù)傳導(dǎo)，是中國(guó)減貧成功構(gòu)建“大扶貧”格局的核心驅(qū)動(dòng)力。這項(xiàng)承諾一方面增強(qiáng)了政府內(nèi)部各部門(mén)、各層級(jí)的共識(shí)，提升了減貧政策的協(xié)同性和穩(wěn)定性；另一方面，促進(jìn)了社會(huì)各界集體行動(dòng)，對(duì)于構(gòu)建多元資金投入體系、加強(qiáng)扶貧資源投入做出了積極貢獻(xiàn)。

其次，中國(guó)政府通過(guò)提高地方政府自主性和靈活性來(lái)確保政策落地，這對(duì)擁有廣闊疆域面積和地區(qū)異質(zhì)性明顯的中國(guó)來(lái)說(shuō)極為重要。

世界銀行2017年世界發(fā)展報(bào)告《治理與法律》中指出，適當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)有助于政策適應(yīng)不斷變化的環(huán)境，降低執(zhí)行成本，確保政策落地。在堅(jiān)持國(guó)家扶貧總戰(zhàn)略的前提下，中國(guó)充分發(fā)揮基層政府主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，在貧困識(shí)別、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行等多個(gè)方面給予地方政府自主權(quán)。

貧困人口識(shí)別方面，由于難以獲得每一個(gè)農(nóng)戶準(zhǔn)確的家庭收入數(shù)據(jù)，中國(guó)在貧困識(shí)別過(guò)程中，允許地方政府根據(jù)實(shí)際情況確定符合本地實(shí)際的識(shí)別方法，作為收入標(biāo)準(zhǔn)的必要補(bǔ)充。這種充分利用本地知識(shí)的識(shí)別方式成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別的核心經(jīng)驗(yàn)。例如，貴州省開(kāi)發(fā)了“四看法”，將是否居住危房、糧食是否夠吃、是否有勞動(dòng)力和在上學(xué)的孩子等四個(gè)極易獲得的指標(biāo)作為收入標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)充。

財(cái)政預(yù)算執(zhí)行方面，中國(guó)允許縣級(jí)政府統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金，自主決定資金使用方向，同時(shí)輔以嚴(yán)格的監(jiān)督以避免權(quán)力濫用。這項(xiàng)改革使得貧困縣能夠整合來(lái)自13個(gè)中央部委的20項(xiàng)資金，并決定其使用方向。創(chuàng)造性的預(yù)算分權(quán)制度避免了資金碎片化，為地方政府開(kāi)展貧困幫扶提供了基礎(chǔ)，極大改善了精準(zhǔn)扶貧政策的可執(zhí)行性。例如，在允許縣級(jí)政府整合使用資金前，河南省欒川縣每年扶貧資金僅有8000萬(wàn)元，政策實(shí)施后用于扶貧的資金增加至3-4億元，極大地提高了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施等需要大規(guī)模投資的項(xiàng)目效率。

2016年至2020年6月底，全國(guó)832個(gè)貧困縣累計(jì)整合相關(guān)涉農(nóng)資金約1.5萬(wàn)億元，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了有力的資金保障。

最后，全面的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制是有效治理中不可或缺的組成部分，推動(dòng)了政策在地方層面的落地執(zhí)行。中國(guó)建立了正向激勵(lì)與負(fù)向激勵(lì)相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與優(yōu)先提拔相結(jié)合的多維度激勵(lì)機(jī)制。

中國(guó)政府以脫貧成效作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核的核心指標(biāo)，改變了過(guò)去單純追求GDP增長(zhǎng)的導(dǎo)向。在脫貧攻堅(jiān)中表現(xiàn)優(yōu)秀的干部可以獲得優(yōu)先提拔和重用的機(jī)會(huì)。例如，作為脫貧任務(wù)最重的省份之一，甘肅省在2019-2020年期間提拔重用脫貧攻堅(jiān)中表現(xiàn)突出的干部1822名，這有效鼓勵(lì)了更多干部投身于減貧事業(yè)，為脫貧攻堅(jiān)提供人才支撐。

負(fù)向激勵(lì)方面，中國(guó)政府對(duì)沒(méi)有按計(jì)劃完成脫貧工作的領(lǐng)導(dǎo)干部采取了約談等措施。2020年4月，中共中央政治局常委汪洋直接約談了24位縣委書(shū)記，督促其完成脫貧工作。

監(jiān)督機(jī)制方面，中國(guó)建立了政府內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，既包括紀(jì)委監(jiān)委的常規(guī)監(jiān)督，也包括專(zhuān)項(xiàng)巡視、省際間交叉考核等專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，獨(dú)立的第三方評(píng)估、媒體暗訪考核等構(gòu)成了強(qiáng)有力的外部監(jiān)督機(jī)制，成為加速脫貧進(jìn)度和提升脫貧質(zhì)量的利器。

有效治理是中國(guó)減貧政策能夠落地執(zhí)行的關(guān)鍵。中國(guó)的治理機(jī)制植根于國(guó)家制度，存在一定的特殊性，但治理制度的核心是其功能，而非形式。

本文英文版標(biāo)題為 "Covering the last mile"

責(zé)編 | 宋平 劉夏 編輯 | 張釗